以业务管理现代化

促进高质效办好每一个案件

——科学理解最高人民检察院《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》

       2024年1月，最高人民检察院新年第一次检察委员会审议通过《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》（以下简称《意见》）。2024年全国检察长会议、全国检察机关学习贯彻全国两会精神电视电话会议等均要求各地抓好贯彻落实。为便于各地准确理解、有效落实《意见》，现对《意见》的起草背景、基本思路、主要内容等进行解读。

一、起草背景和过程

      《意见》是最高检首次以院发文指导全国检察业务管理工作，是检察机关贯彻落实习近平法治思想、推进检察工作现代化的重要举措。

       一是全面准确落实司法责任制的必然要求。司法责任制改革对于提升检察办案质效发挥了重要作用，但也存在“放权有余、控权不足”等问题。党的二十大报告明确提出“全面准确落实司法责任制”。最高检制定《意见》，就是贯彻落实党的二十大精神和最高检党组的要求，通过健全检察业务管理制度，强化对检察权运行的制约监督，促进司法责任制的落实更加全面准确。

      二是“高质效办好每一个案件”的客观需要。“高质效办好每一个案件”是检察履职的基本价值追求，既需要承办检察官自身优化办案理念、提升办案能力，也需要通过业务管理促进健全办案机制，确保公平正义更好更快实现。最高检应勇检察长强调，案件办理和案件管理犹如“车之两轮”“鸟之双翼”，高质效办案必然要求高质效管理。最高检制定《意见》，就是聚焦“高质效办好每一个案件”，从检察业务管理的角度，促进检察工作在程序上更加规范、在结果上更加准确、在效果上更加优良，以“高质效管好每一个案件”助推“高质效办好每一个案件”。

     三是实现检察工作现代化的重要支撑。检察工作现代化是一个长期的艰巨的任务，需要检察机关各要素全面参与、久久为功。管理作为一种生产要素，能够将其他各种生产要素联合起来，作用非常关键，在支撑检察工作现代化中具有重要意义。最高检制定《意见》，就是要发挥管理这一生产要素的重要作用，和其他要素一起，为检察工作现代化提供重要支撑。

     正是基于业务管理的重要意义和上述背景情况，最高检于2023年上半年启动了《意见》的起草工作。2023年4月3日，应勇检察长在听取案件管理工作情况汇报时，同意研究出台一个指导性意见，并指出案件管理是检察长的职责，是整个检察机关对案件的管理，不能写成案件管理部门的“小管理”，要立足“大案管”格局起草文件。根据应勇检察长的要求，最高检案件管理办公室迅速成立起草组，着手起草意见稿。其间，起草组集中力量研究起草意见稿，先后两次征求地方检察机关和最高检各部门的意见。2023年11月13日，应勇检察长专题听取汇报，对《意见》的修改完善作出指示。11月30日，应勇检察长批示再次征求最高检院领导和相关部门意见。12月27日，应勇检察长第二次专题听取汇报，对《意见》修改进一步作出指示。最高检案件管理办公室根据应勇检察长指示和各方面提出的意见建议，反复进行修改，形成了《意见》。2024年1月3日，最高检第十四届检察委员会第二十次会议通过《意见》，1月12日正式印发。

二、基本思路

     《意见》以“高质效办好每一个案件”为基本价值追求，以检察业务管理现代化为主线，以检察业务管理理念、体系、机制、能力现代化为主体，在起草思路上围绕以下四个方面展开：

     一是贯穿一个要求：全面准确落实司法责任制。全面准确落实司法责任制是制定《意见》的本意之一，这一要求贯穿于《意见》起草全过程，也体现在《意见》的方方面面。在起草之初，应勇检察长就提出，要把《意见》与最高检检务督察局研究起草的《人民检察院司法责任追究条例》共同作为落实司法责任制的配套文件。在起草过程中，应勇检察长两次听取《意见》起草情况专题汇报时，都对在文件中体现全面准确落实司法责任制提出要求。从《意见》全文看，《意见》的目的、重要意义、指导思想、工作机制等部分，都有关于司法责任制的明确要求。其他地方即便没有司法责任制的具体文字表述，也体现了司法责任制关于检察权运行制约监督的相关要求。

       二是强化一个格局：“大管理”格局。《意见》中的业务管理是检察机关的“大管理”，而不是案件管理部门的“小管理”，这是《意见》最鲜明的特征。在起草之初，应勇检察长就要求立足“大案管”格局起草文件。《意见》通篇贯彻落实这一要求，没有局限于案件管理部门的“小管理”，而是立足于全院、全员的管理，立足检察业务管理的大范畴。在总体要求部分，强调构建以检察长和检察委员会宏观管理为统领、办案部门自我管理为基础、案件管理部门专门管理为枢纽、相关部门协同管理为保障的全方位、立体化检察业务管理组织体系。在正文部分，无论是理念、体系、机制、能力现代化，都力争涵盖各管理主体，体现“大管理”定位，着力构建一个全员参与、权责明晰、系统完备、规范高效的现代化检察业务管理体系。

      三是坚持一个导向：问题导向。《意见》在起草过程中始终坚持问题导向，起草初期深入开展调查研究、广泛听取意见，起草过程中两次征求各地各部门意见、一次征求最高检院领导意见，不浮于表面、不无病**，把解决工作中存在的问题作为首要任务，重点解决“谁来管”“管什么”“怎么管”等问题。

      其一，围绕“谁来管”不明确的问题，明确检察长、检察委员会、办案部门、案件管理部门是检察业务管理的主体，政工人事、法律政策研究、检务督察、计划财务装备、新闻宣传、档案管理等部门是协同管理部门。

      其二，围绕“管什么”不清晰的问题，明确检察业务管理的主要任务，对各管理主体职责进行梳理，提炼形成业务指导、业务管控、业务评价和外部监督四个体系，并分别进行阐述。

      其三，围绕“怎么管”不规范的问题，提出坚持五个方面管理理念、健全完善三项管理机制，并就能力建设提出要求，细化了管理的方式方法。

      四是体现一个契合：与检察工作现代化契合。应勇检察长在2023年全国检察长会议、大检察官研讨班和国家检察官学院秋季学期开班式上，以检察工作理念、体系、机制、能力现代化为重点，阐述了检察工作现代化的概念、内涵、目标和重点要求。检察业务管理现代化是检察工作现代化的重要内容，当然应当契合检察工作现代化的要求。《意见》以检察业务管理现代化为主线，主体是检察业务管理理念现代化、检察业务管理体系现代化、检察业务管理机制现代化和检察业务管理能力现代化，分别对应检察工作理念、体系、机制、能力现代化。除了形式上的一一对应外，在内容方面，《意见》也要求以高质效管好每一个案件助推“高质效办好每一个案件”，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，契合了检察工作现代化的要求。

三、主要内容

     《意见》共6个部分34条。体例上，在明确检察业务管理重大意义、总体要求的基础上，紧跟检察工作现代化这一总要求，按照理念、体系、机制、能力现代化四个方面依次展开，体现“现代化”这一主线。

（一）检察业务管理的重要意义

      《意见》第一部分专门对检察业务管理工作的重要性、必要性进行阐述，具体内容有四层：

一是检察业务管理是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，是强化对检察权运行制约监督，全面准确落实司法责任制，推动检察权公正、规范、高效、廉洁运行的重要保障机制。

二是通过宏观管理的理念引领、政策引导、指标评价，及时把握办案工作的趋势性、动态性，牵引检察业务整体向前，推动“四大检察”全面协调充分发展。

三是通过个案管理中的过程管理、结果评判，强化业务办理与管理并重，办理中有管理，管理促进办理、管理保障办理，有效提升个案办理质效。

四是各级检察院党组、全体检察人员都要充分认识自身在检察业务管理体系中的地位作用和职责任务，切实把加强检察业务管理作为全院、全员的共同责任，把检察业务管理贯穿案件办理的全过程、各环节。

（二）检察业务管理的总体要求

《意见》第二部分明确了检察业务管理的指导思想、组织体系和职责体系。

一是在指导思想方面，明确以“高质效办好每一个案件”为基本价值追求，以检察业务管理现代化为主线，全面推进检察业务管理理念、体系、机制、能力现代化。

二是在组织体系方面，明确以检察长和检察委员会宏观管理为统领、办案部门自我管理为基础、案件管理部门专门管理为枢纽、相关部门协同管理为保障的全方位、立体化检察业务管理组织体系。

三是在职责体系方面，细化了检察长、检察委员会、办案部门、案件管理部门的具体职责，并明确检察长和检察委员会位于检察业务管理体系的统领地位，检察长是检察业务管理第一责任人，检察委员会是检察业务管理的重大议事决策机构；办案部门位于检察业务管理体系的基础地位，办案部门负责人是本部门、本条线检察业务管理第一责任人，主办检察官、独任检察官是检察业务管理直接责任人；案件管理部门位于检察业务管理体系的枢纽地位，案件管理部门负责人是检察业务专门管理第一责任人。

（三）检察业务管理理念现代化

      《意见》第三部分阐述了检察业务管理理念现代化，提出“从政治上着眼、从法治上着力”等5个理念，适用于所有的检察业务管理主体。

      一是坚持“从政治上着眼、从法治上着力”，强调了检察业务管理的政治要求，检察业务管理对检察业务工作发挥着方向引领、质量评价与把控等功能，首先自己要把握正确的政治方向，才能保证不管错方向、领错道路。

     二是坚持案件管理与案件办理并重，体现了检察业务管理在总体检察业务工作中的基本定位，解决的是办理与管理的关系问题，要求做到二者同等重要，不可偏废。

     三是坚持目标导向与问题导向并举，提出了检察业务管理在方向指引和行动落实方面的要求，从长远看需要聚焦“高质效办好每一个案件”的目标，在实践中注重发现检察监督办案突出问题，注重个案问题整改，注重推动类案治理和预防。

     四是坚持业务管理与指导衔接，强化“在业务管理中抓业务指导、在业务指导中加强业务管理”的意识，促进业务管理更加及时有效。

    五是坚持管案与管人结合，要求检察业务管理结果与干部管理监督互促共进，以管案促管人，以管人促管案。

（四）检察业务管理体系现代化

《意见》第四部分阐述了检察业务管理体系现代化，明确检察业务管理的具体职责。这部分内容可以从职责内容和职责主体两个角度进行理解。

     一是在职责内容方面体现为“四个体系”：业务指导体系包括正确把握检察业务发展方向、加强个案指导、强化案例指导、统一司法办案标准和法律适用、做实检察业务数据分析研判会商5个方面；业务管控体系包括强化检察长和检察委员会对案件的管理、强化办案部门对案件的自我管理、强化案件管理部门对案件的流程管理、规范法律监督线索的内部移送和管理、抓实检察业务数据管理5个方面；业务评价体系包括科学设置和正确运用案件质量主要评价指标、探索建立案件质量检查工作机制、深化案件质量评查工作、完善检察人员考核工作4个方面；外部监督体系包括深化人民监督员工作、深化检察听证工作、深化案件信息公开工作、自觉接受律师对检察办案的制约监督4个方面。

     二是在职责主体方面，每一个体系都力图从检察长和检察委员会、办案部门、案件管理部门等不同层次进行说明，提出检察长和检察委员会把握检察业务发展方向、统一司法办案标准和法律适用、加强个案指导等，提出办案部门制定本部门工作计划、加强检察业务数据质量管理、探索建立案件质量检查工作机制等，提出案件管理部门通过办案流程监控、案件质量评查等促进规范司法。

（五）检察业务管理机制现代化

      《意见》第五部分阐述了检察业务管理机制现代化，主要是高质效履行检察业务管理职责需要完善的工作制度。

      一是构建检察业务管理一体化运行机制。检察业务管理实现“纵向指导有力，横向协作紧密”一体化运行机制，主要包括纵向的一体化和横向的一体化。在纵向一体化方面，最高检领导地方各级检察机关、上级检察机关领导下级检察机关的检察业务管理工作，建立健全统一指导、监督、协调的一体化检察业务管理运行机制。在横向一体化方面，案件管理部门要充分发挥枢纽作用，融合办案部门的管理，对接其他部门的管理，形成管理合力。

     二是完善协同管理机制。明确了政工人事、法律政策研究、检务督察、计划财务装备、新闻宣传、档案管理等部门的具体管理职责，紧紧围绕检察业务管理开展工作。

     三是建立管理结果运用机制。为保证检察业务管理的效果，对检察院、办案部门、办案人员提出了落实要求。特别是对照全面准确落实司法责任制，对追究司法责任提出要求。

（六）检察业务管理能力现代化

     《意见》第六部分阐述了检察业务管理能力现代化，主要是高质效履行检察业务管理职责需要的能力素质和基础保障。

      一是加强组织领导。要求各级检察院党组担负起领导检察业务管理的责任，优化案件管理岗位人员配备、机制建设，把案件管理工作切实谋划好、组织好、落实好。

      二是提升管理素能。提出检察委员会坚持重大疑难案件和重大业务工作民主决策、集体监督，提高议事质量和效率。检察长要强化业务管理的责任意识，提高依法管理、科学管理水平。办案部门负责人和检察官要强化检察业务管理主体意识，在办案中加强管理，在管理中提升办案质效。案件管理部门要提高“六项能力”，加强专门人才队伍建设。

     三是强化理论研究。要求统筹上下内外力量协同推进，持续释放理论研究活力，全面提升理论研究质效。
    四是推进数字化管理。提出按照“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”原则，推动检察业务管理数字化建设，为检察业务管理提供信息化支撑。

四、需要妥善处理的几个关系

      在实践中深入贯彻落实《意见》，需要深刻领会条文背后的精神和实质，尊重检察办案规律和管理规律，紧密结合实际情况，实事求是地开展管理。尤其要按照2024年全国检察长会议精神，妥善处理好以下几个关系。

（一）处理好宏观管理与微观管理的关系

        宏观管理重在通过对一个地区、一个条线业务数据的分析研判，发现检察业务运行的整体性、趋势性、苗头性问题。微观管理重在用好流程监控和案件评查，发现和纠正具体办案中存在的问题。宏观管理主要是检察长和检察委员会的管理，微观管理主要是办案部门和案件管理部门的管理。要树立正确的政绩观，既要管宏观也要管微观，统筹好数据指标宏观管理和个案评查微观管理，发挥整体效能。要按照《意见》的要求，逐步解决当前各地重宏观管理、轻微观管理的倾向。要科学运用案件质量主要评价指标，突出分析研判、掌握动态、把握趋势、查找问题、研提对策、改进工作的功能，逐步淡化通报、考核、评比的功能，不能把评价指标直接套用到对个体、个案的评价上，更不能为了数据“好看”弄虚作假。在深化检察业务数据分析研判会商工作的同时，通过办案部门自查和案件管理部门组织评查加强微观管理，以“高质效管好每一个案件”助推“高质效办好每一个案件”。

（二）处理好自我管理与其他管理的关系

       《意见》确立了“大管理”格局，检察业务管理不是案件管理部门一家的事，要健全齐抓共管的检察业务管理组织体系。检察官、办案组织、办案部门的自我管理是整个检察业务管理的基础，不管是宏观管理还是微观管理，办案部门都可以实行最直接、最有效的管理。检察委员会、检察长、副检察长、办案部门负责人都要承担检察业务管理责任，检察长在检察业务管理中处于统领地位，是检察业务管理第一责任人，检察长负责决定重大办案事项，有权对检察官承办的案件进行审核，不去管、不敢管、管不好办案就是落实司法责任制不到位。案件管理部门要发挥好检察业务管理枢纽作用，融合办案部门的管理，对接其他部门的管理，促进管理与指导结合、放权与管权平衡、管案与管人衔接，推动检察业务管理一体化运行。协同管理部门要立足本职工作积极参与检察业务管理，为检察业务管理更好开展提供帮助。

（三）处理好管案与管人的关系

       检察业务管理首先是对案件的管理，但是案件由检察官办理，因而归根到底还是对人的管理。管案与管人是检察业务管理工作不可分割的两个方面，加强检察业务管理，既要管好办案活动，也要管好办案的人，必须把二者紧密结合起来，以管案促管人，以管人促管案。

      一是通过管案来管人。把检察业务管理与干部教育培训、选拔任用、考核评价、评先评优以及追责惩戒相结合，促进检察业务管理与干部管理监督衔接互动、协调运转，实现管案与管人互促共进，同向发力。

      二是通过管人来管案。检察长、办案部门负责人、协同管理部门等要加强对检察人员的思想政治教育、业务培训、考核奖惩等，促进检察人员严格依法办案、公正司法，提高司法能力和司法作风，使管案与管人相辅相成、相得益彰。

作者：申国军，最高人民检察院案件管理办公室主任、一级高级检察官。

（注释及全文见《人民检察》2024年第8期）